갑자기 웬 뜬금없는 재건축 개발이익환수제 관련 자료를 올리고 그러느냐고요? ^^;;

작년말부터 금년초에 재건축 임대주택건설의무화, 개발이익환수제 등과 관련하여 말들이 많았습니다.

당장의 시사적 쟁점은 아니나, 얼마전의 8.31 발표로 정부의 부동산 정책이 다시 쟁점이 되고 있고

부동산은 우리나라 사람들의 항상적인 관심사이니 논의에 대한 참고자료 차원에서 올립니다.



아래 두 자료 모두 금년 2월초에 국회 건설교통위원회 공청회에서 발표되었던 글들입니다.

다른 의견들, 예컨대 반대측의 의견들은 각자 알아서 찾아들 보시기 바랍니다.

저는 그냥 제 기준으로 가장 조리있어 보이는 의견 두 가지만 올립니다. 당연한 것입지요.

제 생각으로... 반대 의견들은 일견 그럴싸해 보이지만, 사실 함량, 수준 다 미달입니다.

이해관계를 숨기고서 어떻게든 반대를 하려고 하니 논리도 근거도 대부분 엉망인 게지요.

역시 제 생각으로, 정부는 그런 반대는 고려하지 말고 더 가차없이 밀고 나아가야 한다고 봅니다.



분량을 좀 줄여보려고 했지만, 잘못 했다가는 오해가 생길 것 같고 해서 그냥 전문을 다 올립니다.

최근의 정책적 쟁점들에 대해서도 관련 자료가 어느 정도 숙지/정리가 되면 올려보도록 하겠습니다.

언론 보도만 보고 가볍게 이해(사실은 억측/오해 투성이...)한 수준에서 뭐라고 하려 하기보다는

적어도 이런 자료들을 좀 읽어보고 나서 찬성이든 반대든 의견을 피력하는 것이 좋다고 봅니다.

신중하게 입안되고 시행되는 정부의 정책들에 대하여 가벼운 의견들(억측/오해들)이 너무 난무합니다.

건설/부동산 관련 산업자들의 입장에서 나온 의견들이 특정 입장을 가진 언론에 의해 선별되어

마치 객관적이고 전문적인 분석과 시각인 양 일부 언론매체를 통해 대량으로 유포됩니다.

하지만 주택 관련 정부정책이 그런 입장을 대변한다면? 예전에는 달랐지만, 지금은 그럴 수도 없지요.



모두 이미 공개된 자료들이니 조금만 더 관심을 갖고 찾아보면 다 나옵니다. 내용도 전혀 어렵지 않고요.

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「도시및주거환경정비법중개정법률안」(재건축임대주택건설 의무화)에 대한 공청회

2005. 2. 1(화) / 국회 건설교통위원회







재건축 개발이익환수제도 도입에 관한 의견진술서

-- 김 남 근 (참여연대 협동사무처장)





Ⅰ. 재건축개발이익 환수제도의 도입취지의 정당성 문제



가. 1970년대말부터 시행되어 오던 분양가상한제(1989년 택지비를 반영하는 원가연동제 방식의 건축비상한제로 변경)가 1998년 IMF 경제위기 상황에서 경기부양을 위한 건설경기 활성화방안으로 폐지되면서 분양가가 지속적으로 폭등하는 큰 부작용이 발생하였다.



나. 시장경제원리에 비추어 보면 아파트란 상품의 가격을 통제하는 가격통제정책은 전쟁상황에서나 실시하는 정책이라는 비판도 있었지만 이미 기존 아파트 가격의 상승으로 내집마련이 어려웠던 서민들의 입장에서는 그나마 자기소득 수준에 비추어 내집마련이 가능했던 제도인 신규아파트 분양을 통해서도 내집마련이 어렵게 되었다.



다. 적어도 정부가 강제로 토지를 수용하여 저렴한 가격으로 택지를 공급하는 공공택지지역에 건설되는 아파트나 서민들이 최초로 내집마련하는 규모인 국민주택규모(전용면적 25.7평, 공급면적 33평) 이하의 아파트에 대하여는 분양가규제를 계속 유지하고

라. 민간택지나 재건축 등 민간이 주도하는 택지지역에서 건설-분양되는 아파트에 대하여는 분양가 자율화를 인정하더라도 분양가 상승으로 발생하는 개발이익에 대하여는 이를 환수하여 임대주택 건설 등 서민들의 내집마련을 위한 재원으로 사용하는 방안 등이 보완되어야 했었다.



마. 재건축에서 용적률 증가로 새롭게 확대하는 주거공간 중 일부를 개발이익으로 환수하여 임대아파트로 활용하는 개발이익 환수제도는 아래와 같이 경제정의의 실현이나 투기방지, 주거복지 등 여러 측면에서 정당성을 인정받을 수 있는 제도라고 사료된다.





Ⅱ. 도시및주경환경정비법개정법률안상의 개발이익환수 방식의 적절성이나 실효성 문제



가. 기존아파트나 신규분양아파트 모두 가격이 상승하여 서민들이 내집마련이 점점 어려워지는 상황에서 과거 영구임대아파트와 같이 극빈층이 주된 대상이 되던 임대아파트 수요가 소득분위 60-70% 수준의 무주택세대주 사이에서도 수요가 확산되고 있고 이제 결혼 후 20-30대에는 임대아파트에 거주하다 40대에야 겨우 아파트를 마련하는 패턴이 자리잡힐 가능성이 커 젊은 세대주들 사이에서도 임대아파트 수요가 확대될 것으로 예상된다.(물론, 아파트 가격상승이 잡히지 않는다면 임대아파트에 거주하기보다 빚을 내서라도 아파트를 장만하려는 경향이 계속될 것이다.)



나. 정부도 이러한 임대아파트 수요에 대비하여 2012년까지 국민임대주택 100만호, 민간의 공공임대주택 50만호 등 150만호를 건설하겠다는 계획을 세우고 있다.(계획-착공 기준이므로 입주기준으로 하면 2015년 정도에야 달성가능 목표이다.) 하지만, 한해 10만호 가까운 국민임대주택 건설이 되어야 하는 등 어려움이 있고 150만호를 달성해도 전체 재고주택의 15% 수준이어서 선진국의 20～25% 이상 수준에 비해서는 낮은 수준이다.



다. 공공택지지역의 경우 택지개발촉진법에 의하여 국민임대 30% 포함 40%의 임대주택을 건설하도록 강제하고 있으나, 여전히 택지가 부족하여 정부는 특별법을 제정하여 그린벨트지역 등 개발제한구역을 해제하면서까지 국민임대주택 건설 택지를 마련하려 하고 있다. 부도임대아파트나 경매로 나오는 다가구주택을 매입하여 국민임대주택으로 전환하는 매입임대주택사업도 아직은 미미한 수준이다.



라. 교통-문화시설 등이 매우 열악한 도시외곽의 개발제한구역에 국민임대주택을 건설하는 것은 환경파괴문제 뿐만 아니라 입주하는 임차인들의 입장에서도 직장까지 교통의 어려움, 문화시설의 빈곤, 교육시설의 열악함 등 많은 불이익을 감수해야 하는 것이어서 올바른 정책이라 할 수 없고 바람직한 방향은 각 지방자치단체마다 국민임대주택이 골고루 배치되고 임차인들이 자신의 직장이나 문화-교육시설에 가까운 곳에서도 임대아파트를 마련할 수 있도록 하는 정책이 더 올바른 정책일 것이다.





마. 위와 같이, 임대아파트 건설의 어려움은 재원부족 문제도 있지만 임대아파트를 건축할 택지의 부족이 더 심각한 문제이므로 재건축에서 발생하는 개발이익을 임대아파트 부담금이라는 금원으로 환수하는 것보다는 임대아파트를 실물로 건설하는 것이 임대아파트 공급부족의 문제해결에 일조하는 정책이라 보이고, 어려운 서민들을 도시외곽의 개발제한구역으로 몰아넣는(?) 정책보다는 재건축-재개발로 기존 생활지구에서 확대되는 주거공간 속에 임차인들의 주거를 확보해 주는 것이 바람직한 정책일 것이다.



바. 임대아파트 건설이 아니라 부담금으로 이를 환수하는 경우 이러한 금원이 일반분양가에 반영되어 분양가를 더욱 상승시키게 되어 집값안정이라는 또 다른 목표달성을 어렵게 하고 부담금으로 재원을 마련하더라도 서울의 경우 임대아파트 부지를 마련하기 어려워 현실적으로 임대아파트를 건설하기 어렵게 되어 임대아파트를 현물로 건설하여 매입하는 방식보다는 적절한 방식은 되지 못할 것이다.





Ⅲ. 재건축개발이익 환수제도 도입에 따른 논란에 대하여



가. 임대아파트를 영구임대아파트와 같은 극빈층에 공급하는 낮은 질의 주택으로만 보는 시각의 재조정과 좀 더 다양한 임대아파트의 공급이 필요하다.



(1) 노태우 대통령 정부당시 건설한 영구-50년 공공 임대아파트는 철거민, 장애인, 노약자, 영세민 등 극빈층을 대상으로 건설된 것인데, 임대아파트의 수요층을 이렇게 극빈층을 대상으로 한 것도 문제이지만 대부분 7～8평, 11～13평으로 가족을 가진 세대주들에게는 주택법과 건교부 고시에서 정한 최저주거기준에도 미달하는 것이어서 빠른 시일 내에 재정비가 요구되고 있다.



(2) 이렇게, 영구-50년 공공임대아파트는 극빈층만을 몰아넣는(?) 방식으로 주거공간을 마련하다 보니 임대아파트에 입주한 주민들의 자괴감도 크고 주변 분양아파트 주민들과의 위화감도 심화되는 등 주민공동체적 측면에서는 실패한 정책으로 평가된다. 다시는 이렇게 최저주거기준에도 미달하고 최극빈층만을 따로 모아 거주하게 하는 영구-50년 공공임대아파트와 같은 임대아파트는 건설되어서는 안될 것이다.



(3) 상대적으로 높은 소득수준의 무주택세대주를 수요층으로 설정한 민간건설의 공공임대아파트는 5년(입주민 동의시 2년 6개월), 10년이면 바로 분양되어 임대아파트의 기능을 상실하고 분양을 전제로 임시로 임대아파트로 운영되는 것이어서 주거복지를 위한 임대아파트정책으로 보기도 어렵다.



(4) 이미 아파트가격이 폭등하여 산술적으로 계산해 보면 현재의 소득으로 20～30년을 저축해야 겨우 내집마련이 가능한 상황에서 임대아파트의 수요는 소득분위 60～70%의 계층, 젊은 세대주 등 좀 더 확대되고 이에 조응하여 임대아파트도 그 위치, 규모, 시설 등에 있어 좀 더 다양한 형태로 건설되어야 한다.



나. 임대아파트가 분양아파트와 혼재할 경우 주민들 사이의 위화감 심화가 우려된다는 지적에 대하여



(1) 이런 반론에는 임대아파트 하면 과거의 영구-50년 공공임대아파트를 떠올려 그 수요층이 최극빈층일 것이라는 점을 전제하고 있는데, 위와 같이 임대아파트 수요층은 매우 다양하며 고학력의 젊은 세대, 소득분위 60～70% 수준의 계층 등 재건축아파트 소유자세대와도 학력, 생활, 문화 등 수준에서 덜 이질적인 세대들도 있다는 점을 판단의 전제로 해야 할 것이다.



(2) 우리 아파트의 현실이 분양아파트의 경우에도 일반적으로 최소 20～30%는 세입자들이 거주하고 있어 어차피 상당부분은 임대주택으로 활용되고 있다 할 것이므로 이러한 세입자들이 정부나 지방자치단체가 매입하여 저렴한 임대료로 임차하는 임대주택을 임차한다고 생각할 수도 있을 것이다.



(3) 이미 재건축의 경우에는 전용면적 18평(공급면적 25평) 이하 20%, 전용면적 20평 초과 25.7평 이하 40% 등 소형아파트 의무비율이 정해져 있어 임대아파트 건설규모에 맞는 소형 아파트들이 있으므로 이러한 소형아파트 부분의 일부를 임대아파트로 매입하는 경우 입주자들 사이의 위화감은 크지 않을 것으로 사료된다.



다. 강남-송파-서초와 같은 재건축 임대아파트의 경우 그 임대료 수준이 높아 이를 감당할만한 임차인이 존재하지 않을 것이라는 지적에 대하여



(1) 구체적 시행방안에서 재건축 임대아파트의 입주자격을 지방자치단체의 실정에 따라 영구-공공 임대아파트의 입주자격뿐만 아니라 국민임대아파트 입주자격이나 민간건설 공공임대아파트 입주자격까지 탄력적으로 결정할 수 있도록 한다면 이러한 부작용도 최소한으로 줄일 수 있을 것이다. (다만, 지방자치단체장이 상위 입주자격만 허용할 것에 대비하여 각 층위별 일정 %의 임차인의 입주를 보장하도록 일부는 강제할 필요가 있을 것이다.)



(2) 향후, 임대아파트의 임대료는 주거복지적 측면을 강화하여 소득층위별로 임대료를 차등 부과하고 이러한 차등부과에도 임대료를 지급할 능력이 되지 않는 국민기초생활보장법상의 수급권자나 차상위 계층에 대하여는 주거급여로 이를 보완하여야 할 것이다.





Ⅳ. 위 개발이익환수제도의 위헌성 시비문제



가. 재산권 침해의 문제

(1) 예를 들어, 용적률의 증가 없이 리모델링을 하는데, 리모델링을 계기로 그 중 일부를 임대아파트 건설을 하도록 하고 그 임대아파트를 헐값에 매입한다면 기존 아파트 재산에 대한 침해가 되어 이러한 개발이익 환수제도는 헌법에 보장된 재산권을 침해하여 위헌이라는 비판이 제기될 것이나



(2) 도시주거환경정비법 개정법률안에 제시된 개발이익 환수제도는 용적률이 증가되는 것을 전제로 증가되는 용적률의 증가로 추가로 늘어나는 주거공간의 일부인 25%를 개발이익으로 환수하기 위하여 임대아파트 건설을 강제하는 것이어서 기존의 아파트 재산을 침해하는 것이 아니라 재건축을 계기로 누리는 개발이익의 혜택 중 일부를 침해하는 것이어서 재산권 침해로서 위헌이라 할 수는 없을 것이다.



(3) 더욱이, 환수되는 25%만큼의 인센티브를 부여하여 사실상 용적률을 125%로 늘리고 그 중 25%를 임대아파트로 건설하는 것이어서 재산권 침해의 정도가 크지 않다 할 것이다.(결국, 용적률 증가로 늘어나는 주거공간이 축소되는 것이 아니라 대지지분비율이 일부 감소하는 정도의 재산권 침해의 불이익을 입게 되는 정도에 불과한 것이다.)



나. 미실현 개발이익에 대한 부과 문제



(1) 미실현 개발이익을 개발이익 환수제도로 환수할 것인가 아니면 매매 등으로 그 개발이익이 실현될 때 양도소득세 등으로 이를 환수할 것인가는 입법재량의 문제로 미실현 개발이익에 대한 부담금 부과제도 자체가 위헌이라 할 수는 없을 것이다.



(2) 과거 토지공개념 입법의 하나였던 토지초과이득세의 위헌심판에서도 헌법재판소는 미실현 이익에 토초세 등을 부과할 것인가, 실현된 이익에 양도소득세를 부과할 것인가는 입법재량의 문제로 그 자체는 위헌이 아니라 하였다. 토지초과이득세가 위헌이 된 것은 이러한 미실현 이익에 대한 과세가 문제가 아니라, 세율 등을 시행령에 포괄적으로 위임하였다던가, 토지의 가치평가를 감정평가사 등의 전문가 아닌 공무원이 한다던가, 토초세를 부과한 양도소득세에서 이를 공제하지 않아 이중과세라던가 하는 입법기술적인 문제에서 위헌의 소지가 많아 전체적으로 위헌결정이 내려지게 된 것이다. 위헌결정이 내려진 이유를 오해해선은 안될 것이다.



다. 이미 추진되고 있는 재건축사업에 대한 개발이익의 부과는 소급입법이라는 문제



(1) 이미 재건축사업이 종료된(예를 들면, 입주와 등기의 완료, 재건축조합의 청산) 경우에도 부담금을 부과한다던가 하면 소급입법 위반으로 위헌이라 할 것이지만 사업이 진행되고 있는 단계에 부담금을 부과한다던가 하는 것은 소위 부진정소급입법으로서 이러한 부진정소급입법은 위헌이 아니라는 것이 학계의 정설이다.



(2) 이미 사업계획승인까지 받은 단계에서는 기초설계가 마무리되어 이를 기초로 사업계획승인을 받은 경우이므로 이 경우 다시 임대아파트 건축을 위하여 설계변경을 강제하는 것은 무리라 할 것이지만, 이 경우에는 위 개정법률안은 임대아파트 건축이 아니라 부담금을 부과하는 방식으로 처리하고 있다.





Ⅴ. 다른 개발사업과의 형평성의 문제



가. 형질변경에 따라 개발이익이 발생하는 경우 이러한 개발이익을 환수하는 장치로서의 개발부담금제는 한시적으로 운용되다 다시 부활되지 않고 있는 상태에서 새로이 용적률 증가로 발생하는 개발이익을 환수하는 새로운 개발이익 환수제도를 만들게 되는 경우 형평성의 문제가 발생할 수 있다.



나. 향후에는 토지형질변경으로 인한 개발이익 발생이던, 용적률 증가로 인한 개발이익 발생이던, 최근 주택법개정으로 등장한 공공택지의 저렴한 공급으로 발생하는 개발이익을 환수하기 위한 채권입찰제이던 간에 이러한 개발이익은 반드시 환수하여 경제정의를 실현하고, 이러한 부풀려진 개발이익을 향유하기 위하여 투기가 발생하는 것을 방지하면 그 개발이익을 주거복지 등에 활용하기 위해서는



다. 개발이익은 반드시 환수한다는 개발이익환수제도 일반의 법률을 제정하고 이러한 일반 법률체계 내에 여러 형태로 발생하는 개발이익을 다양한 방법으로 환수하는 제도를 도입하는 것이 형평성 시비를 해결하는 방안이라 사료된다.







재건축 임대주택공급 의무화 제도 도입 방안에 대한 검토

-- 김 상 겸 (헌법학회 총무이사, 동국대 법대 교수)





Ⅰ. 검토를 시작하며



(1) 헌법은 사유재산제도와 기본권으로서 재산권을 보장하고 있다. 자유주의 시장경제질서에 토대를 두고 있는 헌법질서에서 사유재산제도와 재산권의 보장은 중요한 가치라고 할 수 있다. 그러나 이러한 가치는 정치적 조직체인 국가에서 기본권의 주체인 국민이 그 구성원으로서의 지위를 수인한다면 자율성과 다양성의 기본가치를 훼손하지 않는 범위 내에서 사회통합이라는 정치적 조직체의 또 다른 당위적 가치를 수용 내지 추구하지 않을 수 없다. 기본권과 관련하여 개인의 기본권의 최대한 향유는 다른 개개인들이 이를 존중하고 조력할 때에 비로소 가능해진다. 진정한 사회통합은 국민 개개인의 다양한 기본권들이 조화롭게 상호 공존할 수 있을 때 가능해진다.



그럼에도 불구하고, 우리 사회에는 모든 구성원과 개별 기본권의 조화와 상호공존을 무시한 채 사회나 국가의 구성원으로서 인간 이전의 이기적 본성을 기본권의 최대한의 향유라는 헌법적 가치로 정당화하려는 경향이 있다. 이러한 대표적인 예가 바로 재산권의 행사와 제한의 문제라고 할 수 있다.

(2) 헌법이 기초하고 있는 자유주의적 시장경제질서는 수요와 공급이라는 자율적인 경제법칙을 통해 유지되어야 한다. 그러나 자율적 경제법칙은 사회-국가의 구성원의 본능적 욕구에 비하여 재화의 존재가 극히 한정되어 있다는 사실에서 한계가 나타난다. 국가의 기본질서 규범으로서 헌법 역시 이를 인정하지 않을 수 없다. 국가는 한정된 재화나 자원을 통해 구성원의 무한한 욕구를 충족시켜야 하는 정치적 과제를 떠안게 되는 바, 재화가 자유롭게 유통될 수 있고 그 가치를 상호 향유할 수 있는 경제질서를 조성함으로써 해결할 수밖에 없다. 따라서 특정인이 특정 재화를 영구히 독점하여 그 재화에 대한 소유 가능성이 상실되거나 특정 재화의 소유가 다른 국민의 기본권의 향유를 유명무실하게 하는 것은 우리의 헌법질서에 부합하지 않는다.



헌법은 경제질서 규정과 기본권에서 이를 확인하고 있는 바, 헌법 제23조 제1항은 재산권의 내용과 한계를 법률로 정하도록 하고, 제2항에서는 재산권의 행사가 공공복리에 적합해야 한다는 점을 밝히고, 아울러 제3항은 정당한 보상을 전제로 공공필요에 의한 재산권의 사용과 수용 및 제한을 규정하고 있다.



(3) 우리나라는 부동산의 소유를 단지 재산권의 하나로 인식하는 경향이 있다. 특히 인간 삶의 가장 기본적 조건으로서 의-식-주에 속하는 주택의 소유를 재산권의 행사로 이해하는 경향이 팽배해 있다. 즉 주택을 헌법 제16조와 제35조 제3항에서 규정한 주거의 자유와 쾌적한 주거환경의 향유를 위한 장소적 개념으로서 주거공간으로 생각하기보다는 이를 재산증식의 수단으로 생각하는 경향이 강하다.



이와 관련하여 공동주택, 특히 아파트의 소유자들이 재건축사업을 인위적인 주택가격 상승요인으로 하여 재산증식의 수단으로 삼고 있다. 재건축 추진 연수가 선진국에 비하여 월등히 적다는 것과 2～3년 사이 주택가격 상승률이 일반물가 상승률의 10배를 넘어서고, 주택가격이 3～4배가 상승하고 특히 수요 없이 주택가격만이 폭등하는 등 기현상이 벌어지고 있다는 사실은 이를 반증한다. 이로 인하여 주택가격은 수직적으로 상승된 반면, 인근 지역은 교통체증, 환경오염, 쾌적한 주거생활 방해 등 다양한 문제가 초래될 뿐만 아니라, 무주택의 서민층들은 사실상 삶의 터전 내지 주거지역을 이전하여야 하는 결과가 초래되고 있다. 이는 헌법상의 경제질서와 주택개발정책 등과도 부합되지 않으며, 국민간의 갈등을 조장하고 사회통합을 저해하는 요인으로 작용하고 있다.



(4) 이러한 상황에서 헌법질서를 유지-실현해야 할 책임이 있는 정부가 그 대책을 마련하는 것은 당연한 일이며 본연의 의무이다. 특히 수도권 일대의 아파트 재건축과 관련하여 정부는 개발이익환수 조치의 일환으로서 ‘재건축 임대주택 공급의 의무화’를 고려하고 있다. 즉 개발이익환수의 방법으로 정부는 보상을 전제로 ‘특정 지역’의 ‘일정 규모’ 이상의 주택재건축사업에 대하여 일정비율의 임대주택을 짓도록 하는 방법을 택하였다.



주택재건축을 중요한 재산증식의 수단으로 삼고자 하는 심리가 보편화된 현실에서 이에 대한 반론이 제기되고 있다. 그러나 사유재산제도와 재산권을 보장된다 하여도 헌법이 전제하고 있는 다른 가치와의 관계에서 한계가 설정될 수밖에 없다. 부동산, 특히 토지와 관련하여서는 희소성-고가성-지역성-공공성 등의 특성으로 인하여 다른 재화와 법적 규제방식을 동일시 할 수 없다.



(5) 헌법에 기초한 입법권을 행사함에 있어서는 사회의 다양한 현상과 요구를 반영하여야 함은 당연하나, 입법권의 행사에 있어서는 광범위한 입법형성권을 가진다. 어떠한 내용의 입법에 대한 사회의 욕구에 대한 반영 여부는 입법재량의 한계 내에서 입법정책의 영역에 속한다고 할 수 있다. 따라서 주택재건축과 관련하여 임대주택 공급을 의무화하는 입법을 추진함에 있어서 제기되는 모든 문제에 대하여 위헌성 여부를 검토할 필요는 없고, 임대주택 공급의 의무화와 관련하여 제기되는 문제점에 한정하여 검토한다.





Ⅱ. 민간 재건축사업에 있어서 개발이익 환수가 헌법에 부합하는지 여부



(1) 토지로부터 발생되는 개발이익을 환수하여 이를 적정하게 배분함으로써 토지에 대한 투기를 방지하고 토지의 효율적인 이용을 촉진하여 국민경제의 건전한 발전에 이바지함을 목적으로 ‘개발이익환수에 관한 법률’이 제정-시행되고 있다. 개발이익이란 “개발사업의 시행 또는 토지이용계획의 변경 기타 사회-경제적 요인에 의하여 정상지가 상승분을 초과하여 개발사업을 시행하는 자 또는 토지소유자에게 귀속되는 토지가액의 증가분”(법 제2조 제1호)을 말한다(법 제2조 제2호와 제5조 제2항은 개발부담금 부과대상인 개발사업의 구체적 내용을 대통령령에서 정할 수 있도록 하고 있다). 환수대상인 개발이익은 반드시 개발사업의 유형적-물리적 시행과 직접적이고 구체적인 인과관계가 있는 이익에 한정되는 것이 아니라, 그보다 넓은 개념이라는 것이 헌법재판소의 입장이다(헌재 2000. 8. 31. 99헌바104 등).

(2) 개발이익환수제도가 “사업시행자 등이 국가 또는 지방자치단체로부터 인가 등을 받아 개발사업을 시행한 결과 개발사업 대상토지의 지가가 상승하여 정상지가 상승분을 초과하는 불로소득적인 개발이익이 생긴 경우, 국가가 그 일부를 환수하여 그 토지가 속하는 지방자치단체 등에게 배분함으로써 경제정의를 실현하고, 토지에 대한 투기를 방지하며, 토지의 효율적인 이용의 촉진을 도모하기 위한 제도”라고 할 때(헌재 1998. 6. 25. 95헌바35등), 기존의 아파트 재건축사업과 관련하여서도 정상지가 상승분을 초과하는 불로소득을 개발이익으로 하여 일부를 환수할 입법적 필요성은 다른 개발사업과 다르지 않다고 할 것이다. 최근 2～3년간 재건축사업 대상 아파트가격의 상승률이 일반 물가 상승률을 월등히 초과하고 있고 이를 재산증식 내지 부의 창출수단으로 삼고 있다는 사실을 부정할 수 없다. 재건축으로 발생하는 개발이익을 사업시행자 등이 독점함으로써 투기가 조장되고 가격이 비정상적으로 급등하는 등 부작용이 발생할 우려가 있고 현실적으로 발생하고 있다. 따라서 민간 아파트 재건축사업을 개발이익환수의 대상사업으로 하는 것에 대한 입법목적의 정당성을 의심할 여지는 없다 할 것이다.



(3) 이처럼 입법적 필요성을 인정한다고 할 때, 개발이익의 환수의 구체적인 방법과 내용에 대하여 입법자는 다양한 사회적 현실과 요구를 반영하여 이를 결정할 수 있다. 그 일환으로 일정규모 이상의 재건축사업에 대하여 일정 부분 임대주택을 건설하도록 의무화하는 것 또한 이러한 관점에서 고려될 수 있다. 즉 개발이익의 환수방법으로는 조세를 통해 환수하는 방법과 개발부담금 등의 명목으로 환수하는 방법 등이 고려될 수 있으나, 이는 또 다른 법률적 근거를 요한다는 점에서, 오히려 개발이익환수라는 입법목적을 달성하는 데 배치되지 않는 한 임대주택의 공급의무의 부과를 통하여 가능하다고 할 것이다. 그런데 임대주택의 공급의무 부과는 그 자체가 하나의 개발이익 환수의 방법이 될 수 있을 뿐만 아니라 주택가격의 안정과 원활한 유통의 확보, 헌법상 주택개발정책의 일환으로서 서민층에 대한 안정적인 주거확보, 및 다양한 계층의 공존가능성을 통한 사회통합의 효과 등과도 밀접한 관련이 있다. 따라서 개발이익의 환수방법으로서 임대주택 공급의무는 다양한 가치를 포함할 수 있다는 점에서 공익에 부합한다고 할 것이다.



(4) 상술한 바처럼, 우리 헌법의 경제질서는 사유재산제를 바탕으로 하고 자유경쟁을 존중하는 자유시장 경제질서를 근간을 두고 이에 수반되는 갖가지 모순을 제거하고 사회복지-사회정의와 경제적 민주화를 지향하는 사회적 시장경제질서를 기본으로 하고(헌재 2001. 6. 28. 2001헌마132 참조), 헌법의 재산권 보장은 이러한 사회적 시장경제질서 내에서의 기본권이며, 특히 토지는 자체 공공성이라는 특성을 가지는 것이며 재산권으로서의 토지재산권은 다른 재산권에 비하여 사회적 기속과 제약의 정도가 강화될 수밖에 없다(토지재산의 공공성과 사회적 구속성은 토지공개념에 근거한 것이라 할 수 있다). 요컨대, 민간 주택재건축사업에 있어서 개발이익환수와 그 구체적 방법으로서 임대주택의 공급을 의무화하는 것은 공익에 부합하는 것으로서 헌법상 경제질서와 재산권 보장에 배치된다거나 사유재산권을 침해하는 위헌이라 할 수 없다.



Ⅲ. 미실현 이득에 대한 환수이므로 위헌에 해당하는지 여부



(1) 미실현 이득은 그 이득이 아직 자본과 분리되지 아니하여 현실적으로 지배-관리-처분할 수 있는 상태에 있는 것이 아니라는 특성이 있다. 재건축사업의 현실에서 보듯이, 재건축사업의 추진위원회 승인 단계에서 지가-주택가가 사업실행 후의 가격에 도달하고 있거나 정상적인 지가-주택가 상승률을 월등히 초과하고 있다는 점도 부정할 수 없다. 그런데, 법률 개정안의 개발이익환수는 일정규모 이상의 주택재건축사업에 대하여 용적률의 완화를 조건으로 증가된 부분을 대상으로 하고 보상을 조건으로 하고 있다. 따라서 재건축사업에 대한 개발이익환수를 미실현 이익에 대한 환수라고 보기는 어렵다고 할 것이다.



(2) 미실현 이익에 대한 환수조치가 위헌이라고 속단할 수 없음은 이미 헌법재판소에서도 확인한 바 있다. 즉 미실현 이익에 대한 조세부과와 관련하여, 이미 헌법재판소는 토지초과이득세법 제8조, 제10조 등 위헌소원에서 “이득이 실현되었건 실현되지 않았건 납세자에게 소득의 증대에 따른 담세력의 증대가 있었다는 점에서는 실현 이득이나 미실현 이득 양자가 본질적으로 차이가 없고, 그와 같이 증대된 소득의 실현 여부 즉, 증대된 소득을 토지자본과 분리하여 현금화할 것인지의 여부는 당해 납세자가 전체 자산구성을 어떻게 하여 둘 것인가를 선택하는 자산 보유형태의 문제일 뿐 소득창출의 문제는 아니며, 미실현 이득에 대한 과세 역시 실현이득에 대한 과세와 마찬가지로 원본과는 구별되는 소득에 대한 과세에 지나지 아니하므로, 적어도 법리적으로는 미실현 이득에 대한 과세에 있어서 원본잠식의 문제가 생길 여지는 없고, 실제에 있어서도 비록 과세목적과 과세방법이 다르기는 하나 자산재평가세, 자산평가 차익에 대한 법인세 등 미실현 이득에 과세하는 기존의 예가 없지도 아니하다. 따라서 과세대상인 자본이득의 범위를 실현된 소득에 국한할 것인가 혹은 미실현 이득을 포함시킬 것인가의 여부는, 과세목적, 과세소득의 특성, 과세기술상의 문제 등을 고려하여 판단할 입법정책의 문제일 뿐, 헌법상의 조세개념에 저촉되거나 그와 양립할 수 없는 모순이 있는 것으로는 보이지 아니한다.”고 밝힌 바 있다(헌재 1994. 7. 29. 92헌바49, 52(병합)).





Ⅳ. 사업시행인가를 받은 단지까지 시행하는 것은 소급입법이므로 위헌의 소지가 있는지 여부



(1) 헌법 제13조 제3항은 “모든 국민은 소급입법에 의하여 참정권의 제한을 받거나 재산권을 박탈당하지 아니한다”고 하여, 소급입법에 의한 재산권 박탈을 금지하고 있다. 헌법은 재산권과 관련하여서는 ‘제한’이 아닌 ‘박탈’이라고 하고 있는바, 소급입법에 의한 재산권의 제한이 전혀 불가능한 것은 아니라고 할 것이다.



(2) 소급입법은 새로운 입법으로 이미 종료된 사실관계 또는 법률관계에 작용케 하는 진정소급입법과 현재 진행 중인 사실관계 또는 법률관계에 작용케 하는 부진정소급입법으로 나눌 수 있다. 기존의 법에 의하여 형성되어 이미 굳어진 개인의 법적 지위를 사후입법을 통하여 박탈하는 것 등을 내용으로 하는 진정소급입법은 개인의 신뢰보호와 법적 안정성을 내용으로 하는 법치국가원리에 의하여 특단의 사정이 없는 한 헌법적으로 허용되지 아니하는 것이 원칙이다. 진정소급입법이 허용되는 예외적인 경우로는 일반적으로 국민이 소급입법을 예상할 수 있었거나 법적 상태가 불확실하고 혼란스러웠거나 하여 보호할만한 신뢰의 이익이 적은 경우와 소급입법에 의한 당사자의 손실이 없거나 아주 경미한 경우, 그리고 신뢰보호의 요청에 우선하는 심히 중대한 공익상의 사유가 소급입법을 정당화하는 경우 등을 들 수 있다(헌재 1998. 9. 30. 97헌바38). 또한 신법이 현재 진행 중인 사실관계에 작용하는 부진정소급입법은 원칙적으로 허용되지만 소급효를 요구하는 공익상의 사유와 신뢰보호의 요청 사이의 교량과정에서 신뢰보호의 관점이 입법자의 형성권에 제한을 가하게 된다(헌재 2001. 4. 26. 99헌바55). 소급입법에 대한 헌법재판소의 견해는 이러한 관점에서 이해할 수 있는 것이다.



(3) 법률 개정안에서 이미 ‘사업시행인가’를 받은 재건축사업에 대하여도 적용하도록 한 것은 일종의 부진정소급입법에 해당한다고 할 수 있다. 그러나 이는 헌법상의 중요한 공익목적을 달성하기 위한 것이라는 점에서 신뢰보호의 요청을 상쇄시킬 수 있다고 할 것이므로, 소급입법에 의한 재산권의 박탈이라든지 입법자의 입법형성권의 일탈한 것이라 속단할 수는 없다. 즉 국가 또는 지방자치단체로부터 인가 등을 받아 재건축사업을 시행한 결과 대상토지의 지가가 상승하여 정상지가 상승분과 투입된 비용을 초과하는 개발이익이 생긴 경우, 그 일부는 불로소득적인 이익이므로 그 보호가치가 그다지 크지 않은 반면, 인구에 비하여 국토가 좁은 상황에서 토지에 대한 투기를 방지하고 토지의 효율적인 이용을 촉진함을 목적으로 하는 개발이익환수의 공익적 가치는 매우 중요하다 할 수 있다. 헌법재판소는 “개발이익환수에관한법률 시행 전에 사업에 착수한 경우에는 착수한 때부터 동법 시행일까지의 기간에 상응하여 안분되는 개발이익부분을 동법 제8조의 부과기준에서 제외함으로써 동법 시행전에 사업을 시작한 자의 신뢰이익을 기본적으로 부과대상에서 제외하고 있으므로 동법 시행전에 개발사업에 착수한 사업시행자에 대하여도 개발부담금을 부과함으로써 그러한 사업자가 지니고 있던 개발부담금의 미부과에 대한 신뢰가 손상된다 하여도 그 손상의 정도 및 손해는 비교적 크지 않음에 반하여 이로써 달성하려고 하는 공익은 훨씬 크므로 이와 같은 신뢰의 손상은 신뢰보호의 원칙에 위배되는 것이 아니다.”라고 판시한 바 있다(헌재 2001.2.22, 98헌바19).



(4) 요컨대, 사업시행인가를 받은 재건축사업에 대하여 개발이익의 환수를 규정한다고 할지라도, 헌법 제13조 제2항이 소급입법에 의한 재산권 제한을 전면 금지하고 있는 것이라고 볼 수도 없다는 점에서 소급입법에 의한 재산권 박탈이라고 할 수 없다.





Ⅴ. 용적률 인센티브제도의 도입이 정당보상의 원칙에 위배되는지 여부



(1) 재산권에 대하여 사회적 제약을 넘어서는 ‘특별한 희생’이 가해진 경우 보상이 지급되어야 한다. 헌법 제23조 제3항은 “공공필요에 의한 재산권의 수용, 사용, 또는 제한 및 그에 대한 보상은 법률로써 하되, 정당한 보상을 지급하여야 한다.”고 규정하고 있다.



(2) 재건축사업에 대한 임대주택 공급의무는 정상지가상승분을 초과하는 이익의 일부를 환수하는 방법의 일환으로 고려된 것이라는 점에서 그 자체로서 보상을 전제로 해야만 하는 것은 아니다. 다만, 그 정도가 헌법 제23조 제3항에 따라 보상을 요한다고 할 수 있는 특별한 희생에 해당하는 경우에는 정당한 보상을 요한다 할 것이다. 주거는 대지와 건물의 일체로서 파악해야 하고 이미 재건축사업을 통해 대지와 건물의 일체로서 주거의 경제적 가치가 상승하고 있다는 점에서 해당지역의 평균적인 주택상승률을 초과하는 부분의 일부를 개발이익으로 환수하는 데에 보상이 요구되는 것은 아니라 할 것이다.



(3) 법률 개정안은 대지와 관련하여 국토계획 및 이용에 관한 법률상의 용적률 한도에서 용적률을 완화해주거나(사업시행인가 전) 공시지가를 보상해주는 방법을 택하고 있을 뿐만 아니라, 건축비에 대하여서도 표준건축비를 보상하도록 하고 있다. 따라서 정당보상의 원칙에 반한다고 할 수 없다. 오히려 다른 개발제한구역의 토지 소유자의 토지재산권의 제한이나 재개발지역 등의 개발이익환수조치에 비교하여 과잉급부에 해당하는 것이 아닌가 하는 문제를 제기할 수 있으며, 그러한 보상을 전제로 함으로써 개발이익환수라는 입법목적의 본래 취지를 반감시키고 있다고 볼 수 있다.





Ⅵ. 민간 주택재개발사업, 도시재개발사업 등 다른 개발사업과의 형평성 문제로 위헌의 소지가 있는지 여부



(1) 주택재건축사업은 개발이익환수의 대상인 다른 재개발사업과 경제적인 효과 면에서 유사하다. 토지는 자체 본질적으로 공공성이 강조되지 않을 수 없을 뿐만 아니라, 재건축사업은 국토의 계획 및 이용에 관한 법률에서 도시계획사업으로 규정하고 있다는 점에서 공공성을 가지는 사업에 해당한다.



(2) 재건축사업에 있어서 임대주택의 공급의무의 부과는 개발이익환수의 일환으로 고려되는 것이지만, 다른 주택재개발사업이나 도시재개발사업에서는 부담금 등의 개발이익의 환수에 더하여 임대주택의 건설의무를 부과하고 있다. 따라서 일정규모 이상의 재건축사업에 임대주택 공급을 의무화한 것 자체로서는 다른 재개발사업과 사이에서 형평성 문제가 제기될 가능성은 없으며, 임대주택의 비율이나 임대주택의 공급 등에 있어서도 특별히 형평성에 반한다고 볼 사실은 발견할 수 없으며 비례성을 일탈하지 않는 한 입법자의 재량영역이라고 할 것이다.





Ⅶ. 기타 위헌 여부 쟁점에 대한 검토 의견(개별사건 법률에 해당하는지)



(1) 헌법은 개별사건법률에 대한 정의를 하고 있지 않음은 물론 개별사건법률의 입법을 금하는 명문의 규정도 두고 있지 않다. 그러나 개별사건법률금지의 원칙은 “법률은 일반적으로 적용되어야지 어떤 개별사건에만 적용되어서는 아니 된다”는 법원칙으로서 헌법상의 평등원칙에 근거하고 있는 것으로 이해되고 있다. 동 원칙은 입법자에 대하여 기본권을 침해하는 법률은 일반적 성격을 가져야 한다는 형식을 요구함으로써 평등원칙위반의 위험성을 입법과정에서 미리 제거하려는데 있다. 이와 관련하여, 법률 개정안의 내용이 수도권 중 개발이익의 규모와 임대주택의 수요가 큰 과밀억제권역으로 시행지역을 한정하여 한정적-차등적으로 적용되는 것을 전제로 하고 있어서 개별사건법률로서 평등원칙에 반하는 것이 아닌지가 문제될 수 있다.



(2) 특정 규범이 개별사건법률에 해당한다 하여 곧바로 위헌을 뜻하는 것은 아니며 차별적 규율이 합리적인 이유로 정당화될 수 있는 경우에는 합헌이라고 한다는 것이 헌법재판소의 입장이다. 즉 헌법재판소는 “개별사건법률은 개별사건에만 적용되는 것이므로 원칙적으로 평등원칙에 위배되는 자의적인 규정이라는 강한 의심을 불러일으킨다. 그러나 개별사건법률금지의 원칙이 법률제정에 있어서 입법자가 평등원칙을 준수할 것을 요구하는 것이기 때문에, 특정규범이 개별사건법률에 해당한다 하여 곧바로 위헌을 뜻하는 것은 아니다. 비록 특정법률 또는 법률조항이 단지 하나의 사건만을 규율하려고 한다 하더라도 이러한 차별적 규율이 합리적인 이유로 정당화될 수 있는 경우에는 합헌적일 수 있다. 따라서 개별사건법률의 위헌 여부는 그 형식만으로 가려지는 것이 아니라, 나아가 평등의 원칙이 추구하는 실질적 내용이 정당한지 아닌지를 따져야 비로소 가려진다.”라고 판시한 바 있다(헌재 1996. 2. 16. 96헌가2, 96헌바7, 96헌바13(병합) 참조).



(3) 법률 개정안의 내용이 개별사건법률에 해당한다고 볼 수 있는지도 의문이다. 하지만 이에 해당한다 하더라도 개별사건법률에 내재된 불평등요소를 정당화할 수 있는 합리적인 이유가 있는 경우, 즉 입법을 정당화할 수 있는 공익이 인정될 수 있다고 판단된다면 헌법에 위반되지 아니한다. 요컨대, 재건축사업의 임대주택 공급의무는 헌법 제119조 이하에 규정된 균형있는 국민경제의 성장, 국토의 효율적이고 균형있는 이용-개발과 보전, 지역 간의 균형있는 발전을 위한 지역경제 육성이라는 경제질서에 부합하고, 헌법 제23조의 재산권 보장 및 제한의 범위 내의 것이라 할 것이며, 헌법 제35조 제3항의 국가의 주택개발정책의무와도 부합하는 것이라는 점에서 불평등적 요소를 정당화할 수 있는 입법목적이 충분하여 평등원칙에 반하지 않는다.





Ⅷ. 마치며



(1) 법률 개정안의 내용의 위헌성 여부는 우리 헌법이 예상하고 있는 인간상으로부터 답을 구할 수 있다. 결론적으로 사회와 국가의 유지-발전 및 번영을 담보할 수 있는 것은 개별 기본권 주체들의 조화로운 기본권 향유와 그것이 국민 전체의 이익을 전제한 공익과의 합치해야한다는 것을 당위 명제로 수용할 수 있다.



(2) 그러나 아쉽게도 수도권을 중심으로 하여 거주의 자유의 내용과 쾌적한 주거로서의 기능에 중점이 두어져야 할 주택이 가장 핵심적인 재산권 내지 재산증식의 수단으로 이용되고 있다. 재건축사업의 추진을 인위적인 가격상승 요인으로서 이용하여 수배에 달하는 차익을 남기고 있다. 그러면서도 수도권의 개발제한구역의 해제와 택지개발사업에 대하여서는 환경권을 이유로, 또는 지역의 슬럼화 초래를 이유로 들며 이를 반대하고 있다. 주거공간인 주택을 가장 중요한 재산증신 도구로 이용하고 재건축사업으로 인한 주택의 고층화를 조장하면서, 그에 대한 사회적 책임은 외면한 채 그러한 주장을 하는 것은 이율배반적이다(그렇다면 지금까지 수 십 년 동안 개발제한구역에 묶여 자신의 재산권의 활용은 물론 재산증식의 도구로서 사용 가능성을 상실하고, 보상없이 사회 구성원들의 환경권의 향유에 조력한 것에 대하여는 어떻게 설명할 것인지 의문이다). 이렇게 해서는 사회와 국가의 구성원 모두의 공간인 국토에서 구성원의 다양하고 자율적인 삶의 향유, 그리고 사회통합과 국가발전은 요원한 과제가 될 것이다.



(3) 재산권은 절대적이고 무한한 것이 아니다. 특히, 재건축사업을 추진하고 있는 공동주택은 대부분 고층화되고 있는 것이 현실인데, 도시의 무분별한 팽창의 방지를 위해 일응 수용할 수밖에 없는 것이 현실이라고 하여도, 이것이 인근 지역 주민의 일조권-통풍권-조망권 및 환경권에 영향을 미친다는 것을 전제로 한다는 점에서 제한을 일정한 제한이 가해질 수밖에 없으며(특히, 산이나 강 등 자연환경에 근접할수록 용적률과 건폐율의 제한을 강하게 하여 이러한 지역 주민이 자연환경을 함께 공유할 수 있도록 하여야 할 것이다), 재건축사업으로 인해 평균적인 정상지가상승률 등을 초월하는 부분에 대한 일정부분의 개발이익의 환수를 용인해야 한다는 점을 수긍해야 한다.



(4) 법률 개정안은 재건축사업과 관련하여 임대주택의 공급의무는 이러한 차원에서 인정할 수 있는 것이며, 개발이익의 환수의 일환이면서도 또 다른 사회의 다양한 문제점의 개선에 조력하고 헌법적 이익을 추구할 수도 있다는 점에서 정당하다. 재건축사업의 이해당사자들과 사회 일각에서는 사유재산제도에 배치된다거나 재산권을 침해한다는 이유를 들어 위헌이라고 주장하고 있으나, 재건축사업으로 인해 정상적인 지가상승률을 월등히 초월하고 있고 투기적 이익을 취하게 된다는 점에서 그에 대한 보상을 전제로 하지 않고서 이익의 일부를 환수하더라도 이는 우리 헌법상 경제질서와 사유재산제도 및 재산권 보장과 배치된다고 할 수 없을 뿐만 아니라, 동 개정안이 보상을 전제로 하고 있다는 점에서 이에 대한 위헌성의 논란은 애당초 불필요하고 무용한 것으로 본다. 물론 가장 이상적인 재건축사업의 추진은 기존의 공동주택소유자들이 재건축비용을 모두 부담하고 기존의 용적률과 건폐율을 유지하는 선에서 추진되는 것이라 할 수 있고, 이에 대하여 임대주택 공급의무를 부과하면 부당한 것이라 할 것이다. 그러나 이러한 형태의 재건축사업의 추진은 찾아보기 어려운 것이 현실이다. 요컨대, 개발이익환수의 일환으로서 보상을 전제로 한 재건축사업에 대한 일정 부분의 임대주택 공급의무는 헌법에 합치되고 다른 헌법적 가치실현을 위해서도 요구된다.